ECLI:NL:GHARL:2017:1044

De officier van justitie heeft in zijn beslissing overwogen dat wordt voorbij gegaan aan een eventueel verzoek te worden gehoord, omdat hij het beroep kennelijk ongegrond acht. Met de gemachtigde kan worden vastgesteld dat de kantonrechter in zijn motivering niet heeft getoetst of de officier van justitie het beroep terecht als kennelijk ongegrond heeft aangemerkt. Aldus berust de beslissing van de kantonrechter, dat de officier van justitie het horen achterwege mocht laten, op een ondeugdelijke motivering. De officier van justitie mocht evenwel, afzien van horen omdat daarom niet is verzocht. Het hof zal in zoverre dan ook de gronden van de beslissing van de kantonrechter verbeteren. Het hof acht aannemelijk geworden dat de betrokkene, doordat de officier van justitie in zijn beslissing niet de juiste grond heeft genoemd waarom van het horen is afgezien, niet is benadeeld.

Uitspraak

WAHV 200.165.567
13 februari 2017
CJIB 181454002

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
zittingsplaats Leeuwarden

Arrest
op het hoger beroep tegen de beslissing
van de kantonrechter van de rechtbank Oost-Brabant
van 18 december 2014
betreffende
[betrokkene] (hierna te noemen: betrokkene),
wonende te [woonplaats],
voor wie als gemachtigde optreedt [gemachtigde],
kantoorhoudende te [kantoorplaats].

De beslissing van de kantonrechter

De kantonrechter heeft het beroep van de betrokkene tegen de door de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie namens de officier van justitie genomen beslissing ongegrond verklaard. Voorts heeft de kantonrechter het verzoek van de betrokkene tot vergoeding van kosten afgewezen.

Het procesverloop

De gemachtigde van de betrokkene heeft tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld. Bij het beroepschrift is verzocht om vergoeding van kosten.

De advocaat-generaal is in de gelegenheid gesteld een verweerschrift in te dienen. Hiervan is geen gebruik gemaakt.

Beoordeling

1. De gemachtigde van de betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat de kantonrechter niet heeft getoetst of het beroep daadwerkelijk ongegrond was ter beoordeling of de officier van justitie aan het horen voorbij kon gaan. Hij heeft slechts voetstoots aangenomen dat het beroep kennelijk ongegrond was. Voorts heeft de kantonrechter terecht geoordeeld dat de beslissing van de officier van justitie gebrekkig is gemotiveerd, maar heeft daaraan niet de juiste gevolgtrekking verbonden, te weten vernietiging van de beslissing van de officier van justitie. Anders dan de kantonrechter heeft overwogen is de gemachtigde namelijk van mening dat de betrokkene daardoor wel in zijn belangen is geschaad. De beslissingen van de officier van justitie en de kantonrechter dienen volgens de gemachtigde dan ook te worden vernietigd.

2. Ingevolge artikel 7:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 7, tweede lid, van de WAHV moet de officier van justitie de indiener van het beroepschrift in de gelegenheid stellen te worden gehoord. Van het horen kan op grond van artikel 7:17 van de Awb worden afgezien indien:

  • het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is,
  • het beroep kennelijk ongegrond is,
  • de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
  • de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.

3. In artikel 7:26, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de beslissing op het beroep dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Voorts is in de tweede volzin bepaald dat, indien ingevolge artikel 7:17 van het horen is afgezien, daarbij tevens wordt aangegeven op welke grond dat is geschied.

4. Het is het hof ambtshalve bekend dat de inleidende beschikking in dit verband de volgende standaardtekst bevat:

“Eventueel kunt u aangeven of u uw beroep telefonisch wilt toelichten (gehoord worden). Vermeld dit dan in uw brief samen met het telefoonnummer waarop u tijdens kantooruren bereikbaar bent.”

5. Het hof stelt vast dat in de fase van het administratief beroep niet is verzocht om te worden gehoord. Naar het oordeel van het hof mocht de officier van justitie daarom het horen achterwege laten.

6. De officier van justitie heeft in zijn beslissing van 5 augustus 2014 overwogen dat wordt voorbij gegaan aan een eventueel verzoek te worden gehoord, omdat hij het beroep kennelijk ongegrond acht.

7. In het beroepschrift bij de kantonrechter heeft de gemachtigde onder meer aangevoerd dat de betrokkene niet is gehoord, terwijl er geen grond was om daarvan af te zien. Voorts heeft de gemachtigde aangevoerd dat de beslissing van de officier van justitie niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat niet is aangegeven waarom van het horen is afgezien.

8. De kantonrechter heeft in dit verband het volgende overwogen.

(…) "Nu de officier van justitie in de beslissing heeft aangegeven dat hij de betrokkene niet heeft gehoord omdat het beroep kennelijk ongegrond is verklaard door de officier van justitie, heeft de officier van justitie terecht van het horen afgezien. (…)

Naar het oordeel van de kantonrechter heeft de officier van justitie in dit geval zijn beslissing onvoldoende gemotiveerd. Betrokkene is hierdoor echter niet in enig belang geschaad (…)."

9. Met de gemachtigde kan worden vastgesteld dat de kantonrechter met deze motivering niet heeft getoetst of de officier van justitie het beroep terecht als kennelijk ongegrond heeft aangemerkt. Aldus berust de beslissing van de kantonrechter, dat de officier van justitie het horen achterwege mocht laten, op een ondeugdelijke motivering. De officier van justitie mocht evenwel, gelijk het hof hiervoor heeft overwogen, afzien van horen omdat daarom niet is verzocht. Het hof zal in zoverre dan ook de gronden van de beslissing van de kantonrechter verbeteren.

10. In aanmerking genomen dat de in administratief beroep aangevoerde gronden niet als kennelijk ongegrond kunnen worden aangemerkt, berust de beslissing van de officier van justitie om niet tot horen over te gaan niet op een deugdelijke motivering.

11. In artikel 6:22 van de Awb is bepaald dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

12. Het hof acht aannemelijk geworden dat de betrokkene, doordat de officier van justitie in zijn beslissing niet de juiste grond heeft genoemd waarom van het horen is afgezien, niet is benadeeld. De enkele stelling van de gemachtigde dat de betrokkene in zijn belang is geschaad is onvoldoende voor een ander oordeel. Gelet hierop heeft de kantonrechter terecht geoordeeld dat de schending van de motiveringsplicht geen reden is voor vernietiging van de beslissing van de officier van justitie. Dit bezwaar treft derhalve geen doel.

13. Nu de beslissing van de kantonrechter zal worden bevestigd met verbetering van gronden zijn er termen aanwezig om de door de betrokkene in hoger beroep gemaakte kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te vergoeden. De vergoeding van deze kosten is in het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair bepaald per proceshandeling. De gemachtigde van de betrokkene heeft de volgende proceshandelingen verricht: het indienen van een hoger beroepschrift. Aan het indienen van een beroepschrift dient één punt te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt, gelet op het tijdstip van het indienen van het hoger beroep, € 490,-. Gelet op de aard van de zaak past het hof wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toe. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten tot een bedrag van € 245,- (=1 x € 490,- x 0,5).

Beslissing

Het gerechtshof:

bevestigt de beslissing van de kantonrechter, met verbetering van gronden;

veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene, ter hoogte van € 245,-.

Dit arrest is gewezen door mr. Van Schuijlenburg, in tegenwoordigheid van mr. Starreveld als griffier, en uitgesproken ter openbare zitting.

Eén gedachte over “ECLI:NL:GHARL:2017:1044”

  1. Artikel 6:22 Awb bepaalt dat de bestuursrechter, dan wel een bestuursorgaan dat op bezwaar of administratief beroep beslist, de schending van een vormvoorschrift kan passeren – door het bestreden besluit in stand te laten – indien blijkt dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Bij de totstandkoming van de Awb rees de vraag of «nu verscheidene procedurele eisen en bijvoorbeeld het motiveringsbeginsel in de Awb de status van algemeen verbindend voorschrift krijgen, de bestuursrechter in alle gevallen waarin zo’n vormvoorschrift is geschonden, het beroep gegrond zou moeten verklaren en tot vernietiging zou moeten overgaan.» De regering beantwoordde deze vraag ontkennend, en stelde daarom voor om artikel 6:22 in de wet op te nemen.

    Artikel 6:22 biedt dus een mogelijkheid om een vernietiging op louter formele gronden te voorkomen en past aldus goed in het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht. Van verschillende zijden is echter opgemerkt dat het artikel in dat opzicht niet ver genoeg gaat. Naar huidig recht is artikel 6:22 slechts van toepassing indien het besluit slechts in strijd is met een voorschrift dat kan worden aangemerkt als een vormvoorschrift. Een vormvoorschrift is een voorschrift dat geen eisen stelt aan de inhoud van het besluit, maar ziet op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd. Men denke onder meer aan regels over de inrichting van een bestuurlijke voorprocedure, en aan beslistermijnen zonder fataal karakter. In een aantal gevallen is onduidelijk of een voorschrift wel of niet als vormvoorschrift kan worden beschouwd.

    Bevoegdheidsgebreken worden over het algemeen aangemerkt als fundamentele gebreken die niet met toepassing van artikel 6:22 kunnen worden gepasseerd, ook als het besluit is genomen op grond van een ontoereikend of niet toelaatbaar mandaat. Indien vaststaat dat de wel bevoegde ambtenaar of de mandaatgever zelf inhoudelijk geen ander besluit zal nemen, kiest de bestuursrechter er soms voor om het bestreden besluit te vernietigen, maar de rechtsgevolgen ervan – met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb – in stand te laten. Bij meer ernstige mandaatgebreken, zoals het geheel ontbreken van een mandaatverhouding geschiedt dit echter niet. Gebreken in de kenbaarheid van de motivering worden doorgaans aangemerkt als formele gebreken die met toepassing van artikel 6:22 zijn te passeren indien de belanghebbenden tijdens de beroepsprocedure alsnog tijdig inzicht in de motivering krijgen, bijvoorbeeld door middel van een verweerschrift, een mondelinge toelichting ter zitting of inzending van onderliggende stukken. Soms hoeft een nadere motivering niet te worden gegeven omdat kan worden vastgesteld dat de belanghebbende anderszins van de motivering van het besluit op de hoogte is en niet in zijn processuele belangen is geschaad.

    Het voorschrift dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 en 7:12), ziet meer op de inhoud van een besluit. Zowel de CRvB als de ABRS merken dergelijke materiële motiveringsgebreken (artikel 3:46 en 7:12) in beginsel aan als gebreken die niet met toepassing van artikel 6:22 kunnen worden gepasseerd. Als een besluit op een onjuiste wettelijke grondslag is gebaseerd, wordt naar huidig recht artikel 6:22 niet toegepast. Ook schending van artikel 3:2 Awb – de plicht van het bestuursorgaan om voldoende relevante feitenkennis te vergaren – wordt in beginsel niet aangemerkt als schending van een vormvoorschrift. Hetzelfde geldt voor specifieke vormen van deze plicht, zoals het horen van belanghebbenden tijdens de bezwaarfase op grond van artikel 7:2, en het zich laten adviseren op grond van een bijzondere wet.

    Het begrip vormvoorschrift heeft dus geleid tot een tamelijk omvangrijke jurisprudentie, die geen betrekking heeft op de vraag waar het eigenlijk om gaat, namelijk of de gevolgen van een door een bestuursorgaan gemaakte fout rechtvaardigen dat het besluit wordt vernietigd. Daarom is in het verleden meermalen gepleit voor verruiming van artikel 6:22. Aldus bijvoorbeeld reeds de Commissie Evaluatie Awb I. Zij stelde voor de term «vormvoorschrift» te wijzigen in «voorschrift inzake de totstandbrenging of de motivering van het besluit». Aldus zou de wet buiten twijfel stellen dat artikel 6:22 niet slechts kan worden toegepast indien een procedurevoorschrift in enge zin is geschonden, maar ook indien anderszins fouten zijn gemaakt bij de totstandbrenging of motivering van het besluit. Wel diende ook volgens de Commissie de grens te zijn dat artikel 6:22 niet zou mogen worden toegepast als het gebrek tot een inhoudelijk ander besluit had kunnen of moeten leiden.

    Enige tijd later stelde de werkgroep-Van Kemenade voor om artikel 6:22 nog verder te verruimen, zodat onder omstandigheden ook schending van een materieel voorschrift zou kunnen worden gepasseerd. In reactie daarop heeft de regering in 1998 in de nota «Juridisering in het openbaar bestuur» aandacht besteed aan de vraag naar de wenselijkheid van een uitbreiding van artikel 6:22:

    «Het komt voor dat achteraf bij de bestuursrechter gebreken in de besluitvorming worden geconstateerd, die niet eerder zijn onderkend en die van geringe betekenis zijn, maar toch niet kunnen worden gepasseerd, omdat er strikt genomen geen sprake is van een vormvoorschrift in de zin van artikel 6:22. Een voorbeeld vormt een formeel gebrek in geval van mandaat: het besluit is door een onbevoegde ondertekend, of namens het verkeerde bestuursorgaan (….). Het onbevoegdelijk nemen van een besluit kan niet worden aangemerkt als een schending van een vormvoorschrift in de zin van artikel. 6:22 Awb. Een onbevoegdelijk genomen besluit zal dus in beginsel moeten worden vernietigd. Onder omstandigheden kunnen echter de rechtsgevolgen in stand worden gelaten. Indien het bevoegde bestuursorgaan tijdens de procedure te kennen geeft het besluit voor zijn rekening te nemen, kan het efficiënt zijn indien de bestuursrechter het gebrek kan passeren. Het kabinet zal daarom bezien of artikel 6:22 in deze zin kan worden verruimd.»

    In de nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht», pleitte ook het toenmalige kabinet reeds voor verruiming van artikel 6:22, met het argument dat niet de aard van het geschonden voorschrift doorslaggevend is, maar het antwoord op de vraag of door de schending een belanghebbende is benadeeld. Bij een ontkennende beantwoording van deze vraag eist de slagvaardigheid van het bestuur(sprocesrecht) dat een mogelijkheid bestaat om vernietiging van het bestreden besluit achterwege te laten. Ook ik meen dat voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend zou moeten zijn, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld. Daarom wordt voorgesteld om het woord «vormvoorschrift» te vervangen door «geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel». Uit de jurisprudentie blijkt immers enerzijds dat het ook bij schending van voorschriften die geen vormvoorschriften in strikte zin zijn, voorkomt dat niemand door deze schending is benadeeld, en anderzijds dat het enkele feit dat het geschonden voorschrift een vormvoorschrift is, niet in alle gevallen meebrengt dat de schending kan worden gepasseerd. Daarom dient de aard van het voorschrift niet langer centraal te staan. In een bestuursprocesrecht dat gericht is op een materiële en zo mogelijke definitieve beslechting van het geschil dient de problematiek van het passeren van gebreken niet te worden benaderd vanuit de invalshoek van de aard van de voorschriften.

    Wel zal het zo zijn dat in geval van materiële gebreken vaak wel sprake is van een benadeling van belanghebbenden. Dan had immers – als het gebrek zich niet had voorgedaan – het dictum van het besluit anders kunnen luiden. Het is echter niet zo dat, als de bestuursrechter een materieel gebrek constateert, het besluit reeds om die reden moet worden vernietigd. Indien blijkt dat niemand is benadeeld, kan de bestuursrechter het gebrek zonder bezwaar passeren.

    In lijn met dit standpunt is inmiddels in artikel 1.5 van de Crisis- en herstelwet voor het toepassingsbereik van die wet een verruimde versie van artikel 6:22 opgenomen. Thans wordt voorgesteld deze verruimde versie voor het gehele bestuursrecht in te voeren. Daardoor zullen geschillen vaker definitief kunnen worden beslecht.

    Dit heeft nog een ander voordeel. De bestuursrechter en het bestuursorgaan die zo’n klein materieel gebrek willen passeren, zijn thans geneigd om te doen of het bestreden besluit helemaal geen gebrek kent teneinde aldus het (administratief) beroep ongegrond te kunnen verklaren. Deze neiging op haar beurt bevordert verhullend taalgebruik, en werkt bovendien nodeloos conflictopwekkend voor de partij die in de gaten heeft dat een door hem aangevoerd gebrek in de uitspraak of de beslissing op administratief beroep wordt «weggepoetst». Artikel 6:22 in de thans voorgestelde formulering draagt bij aan een beter inzicht in de redenering van de bestuursrechter of het bestuursorgaan.

    Overigens bevat artikel 6:22 een bevoegdheid – en dus geen verplichting – om de schending van vormvoorschriften te passeren. Een reden om deze bepaling niet toe te passen, kan zijn gelegen in het essentiële of fundamentele karakter van de geschonden norm. De bestuursrechter kan bijvoorbeeld ook kiezen voor vernietiging van het bestreden besluit als is gebleken dat het bestuursorgaan bepaalde vormvoorschriften bewust heeft genegeerd.

    Het passeren van het verzuim – en het in aansluiting daarop ongegrond verklaren van het beroep – betekent voorts niet dat de belanghebbende met de proceskosten blijft zitten. In zoverre zij verwezen naar artikel 8:74, tweede lid (griffierecht), en artikel 8:75, eerste lid (overige proceskosten), die gegrondverklaring van het beroep uitdrukkelijk niet als voorwaarde stellen. Als blijkt dat een causaal verband bestaat tussen het gepasseerde gebrek en het beroep – met andere woorden: dat het gepasseerde gebrek een reden was om beroep in te stellen –, schroomt de bestuursrechter niet om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van griffierecht en andere proceskosten.

    In de literatuur en door de Raad van State is het standpunt naar voren gebracht dat artikel 6:22 voor bezwaar en administratief beroep eigenlijk overbodig is omdat in deze procedures het besluit kan worden herroepen en in het vervolgens op nieuw te nemen besluit de vormverzuimen kunnen worden hersteld (artikelen 7:11 en 7:25 Awb). Toch is ervoor gekozen het artikel ook voor deze bestuurlijke voorprocedures te handhaven. Het is belangrijk dat partijen beseffen dat in de bestuurlijke voorfase procedurele fouten kunnen worden gepasseerd, zodat het op louter formele gronden aanvechten van een besluit niet altijd zinvol is.

    Bron: Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 32450, nr. 3, blz. 13 e.v.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *